基層治理是我國(guó)社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心，推進(jìn)基層治理體系和治理能力建設(shè)是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。馬鞍山市委編辦以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革為契機(jī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著眼構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，深入全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒江浙滬等地改革做法，提出馬鞍山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革路徑。

一、找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位，理順縣鄉(xiāng)職責(zé)關(guān)系

“權(quán)責(zé)界限模糊、屬地責(zé)任過(guò)重”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在調(diào)研中反映的首要問(wèn)題。一方面現(xiàn)行的法律法規(guī)直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、城市管理等領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)，只能“勸導(dǎo)”不能處罰的方式難以有效制止違規(guī)違法行為，而上級(jí)執(zhí)法部門(mén)因下沉力量不足，導(dǎo)致基層“看得見(jiàn)管不著”和“管得著看不見(jiàn)”問(wèn)題并存。另一方面本應(yīng)由上級(jí)部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，上級(jí)部門(mén)常以“屬地管理”名義轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任邊界被無(wú)限擴(kuò)大，權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題凸顯。

破除“屬地管理”“責(zé)任甩鍋”，重在改革管理體制、明晰職責(zé)任務(wù)、理順權(quán)責(zé)關(guān)系，既讓基層減負(fù)，更為基層賦能。 一是依法確權(quán)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)《權(quán)責(zé)清單》和《公共服務(wù)清單》并公布實(shí)施，依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和行政執(zhí)法等權(quán)限及公共服務(wù)職能。二是精準(zhǔn)賦權(quán)。將基層管理迫切需要且能有效承接的權(quán)限，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，編制《賦權(quán)清單》，解決基層權(quán)限不足問(wèn)題。如江蘇省出臺(tái)《鄉(xiāng)街賦權(quán)指導(dǎo)目錄》，下放46項(xiàng)行政許可及公共服務(wù)、323項(xiàng)行政處罰權(quán)。三是科學(xué)分工。針對(duì)縣區(qū)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)的事項(xiàng)，建立《鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合事項(xiàng)清單》，明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)職責(zé)任務(wù)。四是實(shí)施準(zhǔn)入。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，縣區(qū)職能部門(mén)一般不得將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)自行委托或者交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，確需委托或者交辦的，充分聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)后，按程序?qū)徟?/p>

二、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)瘦身，優(yōu)化基層組織架構(gòu)

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行掛牌機(jī)構(gòu)”在上級(jí)巡察、檢查中常被作為問(wèn)題。一方面2006年確定的“四辦三中心”機(jī)構(gòu)體系（黨政辦、社會(huì)事務(wù)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心），因鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變已滿足不了實(shí)際工作需要。另一方面縣級(jí)部門(mén)在多輪機(jī)構(gòu)改革后大幅調(diào)整，通過(guò)考核、評(píng)比等方式干預(yù)基層設(shè)置“下線機(jī)構(gòu)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行掛牌設(shè)置多個(gè)機(jī)構(gòu)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)超過(guò)25個(gè)（安徽省委編辦規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)限額只有10個(gè)）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、分工過(guò)細(xì)，也致使人員力量分散，工作統(tǒng)籌難度大。

讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“化繁為簡(jiǎn)”，讓百姓不再“眼花繚亂”，讓政府運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)同高效，須在規(guī)定限額內(nèi)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特色科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。一是統(tǒng)籌優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和編制情況，科學(xué)設(shè)置若干個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)。二是統(tǒng)分結(jié)合設(shè)置機(jī)構(gòu)。按照“X+N”的方式，統(tǒng)一設(shè)置“X”個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，確保全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的相對(duì)統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)另結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和地域特色自選設(shè)置“N”個(gè)機(jī)構(gòu)。三是統(tǒng)一核定崗位。在機(jī)構(gòu)限額不突破的前提下，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)和對(duì)應(yīng)上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合性機(jī)構(gòu)設(shè)置若干崗位，明確崗位職責(zé)。

三、強(qiáng)化縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)融合，構(gòu)建統(tǒng)一指揮體系

“縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)條塊分割”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一大弊端。當(dāng)前，市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、自然資源、公安、司法、法院、財(cái)政等部門(mén)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置機(jī)構(gòu)。駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“人、財(cái)、物”及日?？己说热杂缮霞?jí)部門(mén)統(tǒng)一管理，雖設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)不能實(shí)施統(tǒng)一指揮、調(diào)度，需要派駐機(jī)構(gòu)承辦的事項(xiàng)難以落實(shí)。“條塊分割”的局面不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作高效開(kāi)展。

實(shí)現(xiàn)縣級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“同頻共振”，需要建立“條抓塊統(tǒng)”的工作機(jī)制，將派駐機(jī)構(gòu)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。一是精簡(jiǎn)和規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)。除黨中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，財(cái)政、城管、農(nóng)業(yè)等其他部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)整合并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)。繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，要充分授權(quán)，將能放的事權(quán)下放到派駐機(jī)構(gòu)，工作考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為主，干部任免要聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見(jiàn)。二是整合條塊資源力量。發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，整合鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)和派駐機(jī)構(gòu)等資源力量，搭建社會(huì)治理、綜合執(zhí)法、為民服務(wù)等若干個(gè)工作調(diào)度平臺(tái)。每個(gè)調(diào)度平臺(tái)由1名鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、1個(gè)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理和協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)平臺(tái)工作聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)配合，采取定期召開(kāi)會(huì)議研究解決平臺(tái)運(yùn)行問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)功能，全面提升社會(huì)治理和服務(wù)群眾水平。三是推行綜合行政執(zhí)法改革。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法力量，組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍為主體，統(tǒng)籌相關(guān)條線部門(mén)執(zhí)法力量，建立聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法。

四、創(chuàng)新選人用人機(jī)制，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為

“人員不穩(wěn)定、人才緊缺”長(zhǎng)期制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。一是年輕干部留不住。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件、教育醫(yī)療保障水平相對(duì)落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)格多為正科級(jí)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為股級(jí)，“副科級(jí)”成了絕大多數(shù)干部的“天花板”，加上經(jīng)濟(jì)待遇總體不高，年輕干部不愿扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或只將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“跳板”，紛紛通過(guò)遴選、選調(diào)等方式離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作分工相對(duì)模糊，事業(yè)人員沒(méi)有實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行也不享受車(chē)貼等待遇，雖與公務(wù)員“同工”但不能“同酬”，加上事業(yè)單位人員晉升無(wú)望，影響了工作積極性。三是借調(diào)問(wèn)題突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)優(yōu)秀年輕干部被上級(jí)部門(mén)借調(diào)、借用，有的甚至還沒(méi)來(lái)得及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)到就已被縣直部門(mén)“攔截”，借出人員既占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制還增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

補(bǔ)齊人才“短板”，釋放人才“紅利”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，需要建立靈活高效的用人機(jī)制。一是創(chuàng)新人員編制配置方式。按照“編隨事走、資源下沉”的原則，推動(dòng)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)傾斜，保障基層編制需求。統(tǒng)籌行政事業(yè)機(jī)構(gòu)編制資源，探索在行政、事業(yè)人員身份不變的前提下，實(shí)行編制分類(lèi)管理，人員統(tǒng)籌使用。二是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)縣區(qū)與鎮(zhèn)干部雙向交流，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀黨政正職作為選拔縣區(qū)、市直部門(mén)班子成員的重要來(lái)源。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄（聘）、公務(wù)員職級(jí)晉升和事業(yè)單位工作人員職稱(chēng)評(píng)聘等傾斜力度，兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年度綜合考核獎(jiǎng)勵(lì)等待遇。加大從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員的規(guī)范力度。三是激發(fā)事業(yè)人員干事熱情。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員崗位聘用和職稱(chēng)評(píng)定方面的傾斜政策，探索從事業(yè)單位人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，適當(dāng)提高事業(yè)單位設(shè)置規(guī)格，打通事業(yè)單位人員晉升通道。