近年來，合肥市包河區(qū)以完善共建共治共享的社會治理制度為目標，立足新形勢，貫徹新理念，探索新路徑，群策群力推動編外人員管理向科學化、規(guī)范化、精細化、常態(tài)化和制度化邁進，有效促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    一、基本情況

    包河區(qū)自2002年區(qū)劃調(diào)整以來，短短二十年間，完成從郊區(qū)到城區(qū)，再到中心城區(qū)的轉(zhuǎn)變，人口從近40萬增加到200多萬，已經(jīng)發(fā)展成為區(qū)位優(yōu)越的“中心城區(qū)”、實力雄厚的“第一城區(qū)”、生態(tài)宜居的“和美城區(qū)”和跨越趕超的“現(xiàn)代城區(qū)”。伴隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，大量外來人口、企業(yè)單位、社會組織涌入，基層公共事務不斷增多，群眾服務需求日趨多元，管理事項和服務內(nèi)容呈幾何式增長，體制內(nèi)人員已無法滿足工作需要。在此背景下，一些單位安排編外人員參與公共管理服務，在一定程度上緩解了工作任務增加和用人需求不足之間的矛盾。編外人員也逐步成為黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的重要力量，為完善基層治理、推動經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。但同時，編外人員招聘多頭管理、待遇標準不一等問題也日益凸顯、亟需解決，積極做好編外人員的制度化、規(guī)范化管理已成為促進包河區(qū)快速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障。

    為此，近年來，包河區(qū)在多層次深入調(diào)研、多維度交流論證、多渠道聽取意見的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實形勢，勇于探索創(chuàng)新，大膽嘗試員額制管理模式，著力在建立制度、完善機制、嚴肅紀律等方面狠下功夫，既依法保障了編外人員合法權(quán)益、構(gòu)建了和諧勞動關(guān)系，又有效控制政府運行成本，提高工作效能，實現(xiàn)基層科學治理、精細治理、高效治理。

    二、主要做法

    （一）堅持問題導向，在建章立制上形成閉環(huán)

    圍繞解決編外人員類型多樣不協(xié)調(diào)、管理制度不完善、進出渠道不規(guī)范、人員管理不嚴格、待遇標準不統(tǒng)一等5大類問題，在全區(qū)—區(qū)直—街鎮(zhèn)、大社區(qū)三個層面上形成了制度的閉合環(huán)路，以完善的體制機制，逐步形成齊抓共管的長效機制。

    在全區(qū)層面上，包河區(qū)于2017年5月制定出臺了《包河區(qū)機關(guān)事業(yè)單位編外人員管理辦法》（以下簡稱《編外人員管理辦法》），對編外人員管理的相關(guān)問題進行統(tǒng)一規(guī)范。2020年3月至12月，針對編外人員管理中日漸凸顯的各類問題，結(jié)合近幾年比較成熟的經(jīng)驗做法，統(tǒng)籌推進“當下改”與“長久立”工作，重新修訂并印發(fā)《編外人員管理辦法》，對編外人員的招聘、管理、考核、待遇、退出等問題進行系統(tǒng)規(guī)范和明確，為規(guī)范編外人員管理工作提供基本遵循。

    在區(qū)直層面上，積極穩(wěn)妥推進區(qū)直編外人員管理改革工作，制定出臺《合肥市包河區(qū)直機關(guān)事業(yè)單位編外人員薪酬待遇實施辦法（試行）》，將區(qū)直機關(guān)事業(yè)單位編外人員按崗位分為專業(yè)技術(shù)輔助崗、技能輔助崗、執(zhí)法輔助崗、管理輔助崗等四類進行分類管理，進一步明確區(qū)直編外人員的日常管理、薪酬標準、考核要求等，形成規(guī)范管理的合力。

    在街鎮(zhèn)層面上，圍繞“建設(shè)一支政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強、服務水平高的專職社區(qū)工作人員隊伍”的目標，研究制定《包河區(qū)加強專職社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)暫行辦法》“1+5”系列文件，建立社區(qū)工作人員“四崗十八級”管理體系，努力為優(yōu)秀同志搭臺鼓勁、激勵干事，以更好提供精準化、精細化服務。

    （二）注重守正創(chuàng)新，在員額制管理上加強探索

    堅持“嚴控總量、滿足急需，核準使用、規(guī)范管理”的原則，按照“分類統(tǒng)一基數(shù)，據(jù)實調(diào)控系數(shù)”的思路，分級分類核定編外人員員額，明確使用編外人員的程序和要求，以提高用人審批效率和人員管理的靈活性，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、精細化管理，為進一步提升基層治理水平，構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局奠定堅實基礎(chǔ)。

    一是深入調(diào)研，切實摸清“底數(shù)”。大力發(fā)揚一線工作法，累計深入33家單位開展調(diào)研座談50余次，就編外人員職能任務履行、人員配備規(guī)模、反映訴求熱點等問題進行探討交流，切實摸清了底數(shù)和現(xiàn)狀，明晰了方向和目標，找準了工作切入點，為規(guī)范管理、完善制度提供了可靠的數(shù)據(jù)支撐和事實依據(jù)。

    二是分門別類，合理確定“基數(shù)”。結(jié)合各單位“三定”規(guī)定、權(quán)責清單等職能任務需要和街鎮(zhèn)區(qū)劃情況，區(qū)分不同類別，細化核定標準，合理確定各單位編外人員員額制基數(shù)，確保其科學性、合理性和實效性。

    三是統(tǒng)籌兼顧，科學調(diào)控“系數(shù)”。根據(jù)各單位職能任務增減以及街鎮(zhèn)轄區(qū)面積、人口數(shù)量、管理幅度、居民構(gòu)成及特定人群服務對象等情況，所有單位劃分為一類單位、二類單位、三類單位三個類別，分類確定調(diào)整系數(shù)，采取基數(shù)乘以調(diào)整系數(shù)的計算方法，最終核算出各單位編外人員員額總數(shù)。

    四是著眼發(fā)展，動態(tài)調(diào)整“總數(shù)”。建立員額核定動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合全區(qū)重點任務、重點建設(shè)項目等實際，原則上每三年調(diào)整一次總員額數(shù)。遇有機構(gòu)改革、職能劃轉(zhuǎn)、區(qū)劃調(diào)整等情況，經(jīng)區(qū)委編委研究審核后適時調(diào)整員額總數(shù)，以更好助推全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

    （三）多措并舉發(fā)力，在機制運行上持續(xù)優(yōu)化

    緊盯編外人員管理這個專題持續(xù)用力，加強部門間溝通協(xié)調(diào)，持續(xù)優(yōu)化運行機制，主動作為，多點發(fā)力，既有效滿足各單位用人需求，又實現(xiàn)了控制編外人員隊伍總體規(guī)模的預期目標，推動編外人員管理科學、正規(guī)、有序。

    一是完善進出機制。在人員進入方面，嚴把人員入口關(guān)，堅持公開公平公正的基本原則，按照德才兼?zhèn)?、人崗相適的用人標準，采取“聘補結(jié)合”的方式，落實制度要求，加大審核力度，精簡工作環(huán)節(jié)，實現(xiàn)人員梯次遞補、工作無縫銜接。在人員退出方面，落實《勞動法》等法律法規(guī)，明確辭職辭退要求，進一步打通人員退出的堵點，破解“人員能進不能出”的困局，形成各方面人才合理流動的良性循環(huán)。

    二是落實獎懲機制。從嚴落實管理制度規(guī)范、薪酬待遇改革等系列舉措，推動人員定崗定資，注重發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，建立薪酬待遇動態(tài)調(diào)整機制，激發(fā)編外人員立足崗位、干事創(chuàng)業(yè)的活力和激情，全面提升編外人員的綜合素質(zhì)和為民服務能力。對在街鎮(zhèn)工作滿三年的優(yōu)秀勞務派遣人員，根據(jù)工作需要，在額度范圍內(nèi)，經(jīng)規(guī)范程序可以轉(zhuǎn)崗為專職社區(qū)工作人員，轉(zhuǎn)崗比例原則上控制在本單位勞務派遣人員的10%以內(nèi)，進一步打破了體制機制壁壘，暢通了職業(yè)發(fā)展通道，激發(fā)了人員立足崗位、干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力。同時，堅持從嚴從緊的要求，對5家問題突出單位上門督促整改，對1家事業(yè)單位進行了專項人事審計，真正讓制度長“牙”、讓禁令生威。

    三是理順管理機制。圍繞解決全區(qū)各類協(xié)理（管）員種類繁雜、多頭管理等四大類問題，周密組織各類協(xié)理（管）員統(tǒng)計及下劃工作，將8類12種協(xié)理（管）員共517名人員下劃至各街鎮(zhèn)管理，進一步理順了人事關(guān)系、完善了管理制度。

    三、取得成效

    （一）進一步精簡了環(huán)節(jié)，實現(xiàn)高效化審批。從橫向維度看，實行員額制管理模式，變多頭管理、條塊管理為統(tǒng)一的總量控制，既嚴格落實制度要求，有效控制編外人員數(shù)量的無序增長，又壓縮了工作環(huán)節(jié)、簡化了審批程序，有力、有效滿足各單位用人需求。從縱向維度看，實行員額制管理模式，變年度申報為聘補結(jié)合，既有利于構(gòu)建更加合理穩(wěn)定的人員隊伍結(jié)構(gòu)，又縮短了時間跨度、提高了審批效率，更高效益、更高品質(zhì)滿足企業(yè)群眾日益優(yōu)質(zhì)高效的服務需求。

    （二）進一步優(yōu)化了模式，實現(xiàn)體系化發(fā)展。堅持政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上關(guān)愛、生活上關(guān)懷，圍繞編外人員體系化發(fā)展的目標，在規(guī)范勞動用工、加強日常管理、完善考核機制、強化教育培訓、評優(yōu)表彰激勵等方面進行全面系統(tǒng)規(guī)范，優(yōu)化職業(yè)成長體系、薪酬保障體系、能力提升體系、職業(yè)認同體系，培養(yǎng)造就一支政治堅定、業(yè)務精通、結(jié)構(gòu)合理、群眾滿意、組織放心的編外人員隊伍。同時，打通職業(yè)發(fā)展通道，打破勞務派遣人員晉升天花板，樹立“有為者有位”的鮮明導向，堅定了社區(qū)工作人員扎根基層、奉獻社區(qū)、服務居民的信心。

    （三）進一步規(guī)范了程序，實現(xiàn)制度化管理。強化創(chuàng)新思維，堅持試點先行，以推行專職社區(qū)工作人員員額制管理為探索，形成合理核定員額、劃分崗位等級、加強管理考核、暢通進出機制的規(guī)范程序，并在全區(qū)推廣應用。同時，系統(tǒng)梳理相關(guān)問題，固化好的經(jīng)驗做法，通過修訂并重新印發(fā)《編外人員管理辦法》等一系列的舉措，明確編外人員使用的時機、標準、程序及管理要求等事項，進一步規(guī)范程序、健全機制，推進全區(qū)編外人員管理工作向科學化、規(guī)范化、精細化、常態(tài)化和制度化邁進。

    四、經(jīng)驗啟示

    作為人口輸入大區(qū)的合肥市包河區(qū)，在編制嚴重緊缺的前提下，基層編外用人是現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展和完善基層治理的重要保障，應順應客觀形勢和時代發(fā)展的要求，積極研究編外用人制度的發(fā)展規(guī)律，研究其與編內(nèi)用人制度的密切配合方式，促使編內(nèi)、編外管理相互補充、相互促進、相得益彰，竭力推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    （一）多方位配套政策，完善制度體系，是實現(xiàn)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。包河區(qū)制定出臺《包河區(qū)加強專職社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)暫行辦法》“1+5”系列文件，修訂完善《編外人員管理辦法》等，通過完善體制機制來打破“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的現(xiàn)狀，破解“招不來、留不住、流動大”的難題，解決“崗責不等”問題，樹立“績效掛鉤”導向，嚴格規(guī)范編外人員的崗位安排與任務分工，贏得工作人員對單位的認同感、歸宿感，滿足自我發(fā)展、自我實現(xiàn)的需要，充分挖掘工作潛能，提高工作飽和度和“人均產(chǎn)出”，努力為優(yōu)秀同志搭臺鼓勁、激勵干事，以更好提供精準化、精細化服務。

    （二）多部門聯(lián)調(diào)聯(lián)動，形成工作合力，是實現(xiàn)規(guī)范化管理的關(guān)鍵。編外人員管理是一項長期的、復雜的、系統(tǒng)的工程，需要多部門聯(lián)調(diào)聯(lián)動、同向發(fā)力。包河區(qū)建立了專職社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，在區(qū)委編委統(tǒng)籌安排下，紀委監(jiān)委、組織、編辦、民政、財政、人社、審計及各主管部門、用人單位嚴格落實制度要求，細化管理制度和考核辦法，分工明確、各負其責、相互配合、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，逐步建立了齊抓共管的長效機制，推動形成了加強編外人員管理工作的有效合力。

    （三）多層次培養(yǎng)人才，構(gòu)建穩(wěn)定隊伍，是實現(xiàn)規(guī)范化管理的核心。包河區(qū)按照專業(yè)培訓、分級負責的原則，建立教育培訓制度，細化責任分工及標準要求，進一步豐富編外人員的知識結(jié)構(gòu)、工作技能和職業(yè)素養(yǎng)；堅持客觀公正、注重實效的原則，完善考核機制，并將考核結(jié)果作為調(diào)整崗位、調(diào)整等級、薪酬待遇、獎勵懲戒、續(xù)聘解聘的重要依據(jù)；注重加強宣傳和正面引導，大力選樹先進典型，積極營造重視、關(guān)心、支持編外人員的良好氛圍和社會環(huán)境，提高編外人員社會認同度和職業(yè)榮譽感。建立了一整套人才選聘機制，不斷加強人才隊伍建設(shè)，全面完善職業(yè)成長路徑，多措并舉促使編外人員理想信念更加堅定、能力素質(zhì)明顯提升、發(fā)展渠道更為暢通、干事熱情持續(xù)激發(fā)，為推動包河區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。