摸清“七個情況” 把好“三道關(guān)口”

?安徽二輪到期延包整省試點(diǎn)再出新招

    “終于申請到承包地了，咱也是有地的農(nóng)民了！”近日，安徽省阜南縣段郢鄉(xiāng)八里村村民張華（化名）在完成二輪延包網(wǎng)簽后開心地宣布。原來，1994年二輪承包的時候由于全家人都在新疆，當(dāng)時就沒有申請承包耕地。30年后，村里開展二輪延包，他向村委會提出承包申請，村民組經(jīng)過村民代表會議同意后，從復(fù)墾地、死亡五保戶收回的土地中給其分了3.5畝的承包地。安徽省自試點(diǎn)開展二輪延包工作以來，遇到不少這樣類似的特例。

　　從去年開始，安徽第二輪土地承包陸續(xù)到期，2023年到期的涉及4個縣（市、區(qū)）、16.5萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)1.3%；2024年到期的涉及27個縣（市、區(qū)）、437萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)36.5%；2025年到期的涉及84個縣（市、區(qū)）、667萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)54.2%。2024年和2025年，安徽省約有1100萬農(nóng)戶二輪承包到期，占全省農(nóng)戶的91%，占同期全國的1/3，到期高峰比全國早兩年。正是這樣的背景致使安徽省制定二輪延包指導(dǎo)政策沒有成熟經(jīng)驗可供借鑒，只能在探索中創(chuàng)新。

　　列為農(nóng)村改革“一號任務(wù)”

　　2020年起，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后組織4批第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，安徽省全部積極參加。今年，安徽省被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為整省試點(diǎn)省。在抓好國家試點(diǎn)的同時，2022年起，安徽省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳分兩批確定部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展省級試點(diǎn)，并要求國家及省級試點(diǎn)之外的其他縣（市、區(qū)），至少選擇1個行政村開展試點(diǎn)，實現(xiàn)“縣縣有試點(diǎn)、試點(diǎn)全覆蓋”。

　　安徽省委、省政府對延包試點(diǎn)工作高度重視，先后將其列入省委全面深化改革委員會年度重點(diǎn)改革任務(wù)，省委常委會工作要點(diǎn)、省政府年度重點(diǎn)工作。省委常委會、省政府常務(wù)會專題審議延包試點(diǎn)方案。省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組建工作專班，加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)指導(dǎo)和督促。今年到期的27個縣（市、區(qū)）中有26個成立了黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的二輪延包試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　安徽省在全國省級層面率先起草完成了《第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)工作方案》《試點(diǎn)工作辦法（試行）》《試點(diǎn)工作政策50問》，對基層實踐中遇到的各種問題在政策上予以明確。及時總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)典型工作經(jīng)驗做法，起草了《試點(diǎn)工作典型案例》。

　　根據(jù)安徽省委、省政府部署要求，緊緊圍繞延包政策和延包操作規(guī)程，組織開展“省級培訓(xùn)到設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）、市級培訓(xùn)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣級培訓(xùn)到村（居）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）培訓(xùn)到村民組”的四級聯(lián)動培訓(xùn)，切實提升基層干部群眾政策水平和實際操作能力。

　　安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳積極與省財政廳溝通協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)推進(jìn)省級財政延包工作經(jīng)費(fèi)撥付。目前，省級13562萬元延包工作經(jīng)費(fèi)已全部撥付到去年和今年承包到期的29個縣（市、區(qū)），全力支持保障全省農(nóng)村改革“一號任務(wù)”實施等。

　　“30年的變化巨大。在新時代的當(dāng)下進(jìn)行土地二輪延包工作，要重在處理好‘人’和‘地’的關(guān)系變化，把握好‘穩(wěn)’與‘調(diào)’的合理尺度，運(yùn)用好‘地’與‘利’的平衡關(guān)系，選擇好‘合同’與‘權(quán)證’的作準(zhǔn)依據(jù)，解決好‘到戶’與‘到人’的公平問題，處理好‘存量’與‘增量’的發(fā)展矛盾。”安徽大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院教授劉艷提出的這一建議，深刻地貫徹到安徽省二輪延包的實踐工作中。

　　梳理聚焦難點(diǎn)問題

　　去年底，阜陽市潁東區(qū)棗莊鎮(zhèn)棗莊腰莊組第二輪土地承包到期。這個村民組里有3戶五保戶全戶消亡。村民代表討論后議定，五保戶整戶消亡的，其土地承包權(quán)收歸集體所有。根據(jù)該五保戶生前生活扶助和贍養(yǎng)情況，由生前生活扶助人或贍養(yǎng)人耕種三年，滿三年后由村組將該戶土地收回處置。

　　“根據(jù)消亡戶的界定和整戶非集體經(jīng)濟(jì)組織成員延包問題是比較顯著的一個類型。除此之外還有少數(shù)群眾要地訴求、‘小調(diào)整’、外嫁女承包權(quán)益保護(hù)、公務(wù)員等非集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與延包、確權(quán)確股不確地土地延包問題等六類典型問題。”安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳政改處處長許丙華介紹，針對這六類問題，提出指導(dǎo)性原則，再由各地結(jié)合依據(jù)具體情況因地制宜解決。

　　比如說少數(shù)群眾要地訴求的問題。由于人口增長、公共建設(shè)、避稅棄地等原因，全省有38萬戶人均耕地不足0.3畝，他們希望在延包時增加承包地，保持起點(diǎn)公平。試點(diǎn)中，各地采取“地、利、崗、保”相結(jié)合的辦法妥善解決。

　　關(guān)于“小調(diào)整”的把握問題。“小調(diào)整”是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的個別農(nóng)戶之間，進(jìn)行承包地小范圍適當(dāng)調(diào)整。“小調(diào)整”的前提是大穩(wěn)定，僅限于少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，要依法依規(guī)從嚴(yán)把握。

　　外嫁女承包權(quán)益保護(hù)問題。按照法律和政策規(guī)定，外嫁女的承包地不能兩頭空，也不能兩頭占。試點(diǎn)中首先充分尊重婦女的意愿，提倡外嫁女在現(xiàn)居住生活地享受相應(yīng)的承包地權(quán)益，對于居住地與承包地保持一致的，維持現(xiàn)狀延包。居住地與承包地分離的，在承包所在地延包，其承包權(quán)益的實現(xiàn)，由家庭內(nèi)部協(xié)商解決。

　　公務(wù)員等非集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與延包問題。試點(diǎn)中，國家公務(wù)人員、事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)職工、部隊軍官等群體，絕大多數(shù)沒有參與延包，對于他們的承包地，采取由戶內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼續(xù)承包。

　　確權(quán)確股不確地土地延包問題。目前，安徽省有420萬畝土地使用確權(quán)確股不確地方式確權(quán)，延包時可以繼續(xù)以確權(quán)確股不確地的方式進(jìn)行延包。對于已經(jīng)確地到戶的，延包時原則上不搞確股，繼續(xù)堅持以確權(quán)登記頒證成果為基礎(chǔ)，將土地延包到戶。對于延包時確需實行確股的，嚴(yán)格按照制定的確權(quán)確股不確地方式規(guī)定的四種情形，審慎使用，嚴(yán)控范圍，嚴(yán)格報批。

　　創(chuàng)新辦法規(guī)范流程

　　亳州市譙城區(qū)古井鎮(zhèn)楊樓村、張集村等村，多年前因招商引資建設(shè)工作廠房，所占用的土地中有部分系采取以租代征形式與農(nóng)戶簽訂租賃協(xié)議以長期占用。經(jīng)鎮(zhèn)村研究，為保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)益，決定對被以租代征形式占用的耕地，仍按照原有承包關(guān)系進(jìn)行延包；被一次性征收并辦理征地手續(xù)的耕地不再進(jìn)行延包。

　　“從我們實際推行二輪延包的情況來看，這項艱巨工作之所以推動平穩(wěn)順利，首先得益于中央提出的‘兩不變、一穩(wěn)定’要求和總體延包原則。”安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳廳長汪學(xué)軍表示，在遵循這一原則的同時，安徽在二輪延包工作中充分探索了缺地少地農(nóng)戶“地、利、崗、保”結(jié)合的四種辦法。“地”就是機(jī)動地調(diào)配。在保持土地承包關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，充分考慮新增人口利益，把集體機(jī)動地、依法收回土地、開荒地等優(yōu)先分配給凈增人口。“利”就是流轉(zhuǎn)租金調(diào)補(bǔ)。對于缺地少地戶，鼓勵引導(dǎo)他們流轉(zhuǎn)其他農(nóng)戶土地，村集體給予30%至50%的租金補(bǔ)貼。“崗”就是提供就業(yè)崗位。對于愿意就地就近務(wù)工的無地少地農(nóng)戶，提供就業(yè)崗位。“保”就是農(nóng)村社保兜底。對于村組沒有發(fā)包土地或缺地少地戶不具備土地經(jīng)營能力的，安排納入社會保障。

　　由于沒有先路借鑒，如何指導(dǎo)規(guī)范各地鄉(xiāng)村有序開展該項工作？安徽省在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的指導(dǎo)下探索了二輪延包的工作程序，并在試點(diǎn)中總結(jié)提煉出二輪延包“八步工作法”，主要包括選舉產(chǎn)生延包工作小組，開展調(diào)查摸底，擬定延包方案，召開村民戶主會議討論通過延包方案，公開組織實施延包方案，簽訂土地承包合同，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記手續(xù)，完善承包檔案管理等。記者在安徽基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各村把“八步工作法”作為二輪延包的規(guī)范性流程展示上墻，讓群眾充分知曉。

　　在調(diào)研中，安徽基層均反映：二輪延包工作中，投入精力最大的就是摸清土地承包的基本情況。試點(diǎn)地區(qū)按照工作方案，重點(diǎn)摸清七個方面的情況，主要有二輪土地承包以來家庭承包人口及承包地變化情況，確權(quán)登記頒證到戶情況，農(nóng)戶整戶消亡、全家進(jìn)城落戶以及整戶無地情況，村、組集體土地利用現(xiàn)狀和機(jī)動地留用、新增耕地、開荒地等情況，二輪承包以來土地征用和征地補(bǔ)償款分配情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)情況，存在的矛盾糾紛和歷史遺留問題，農(nóng)民的二輪延包意愿等情況。

　　承包地的七個方面情況摸清了，還要在重點(diǎn)環(huán)節(jié)上把好“三道關(guān)口”。把好摸底核實關(guān)，試點(diǎn)地區(qū)把摸清30年來人地變化情況作為開展延包工作的前提和基礎(chǔ)，組織人員以戶為單位、二輪承包人口為基礎(chǔ)開展摸底，做到全覆蓋、無死角，不漏一戶一人一地，確保摸底質(zhì)量。把好方案制定關(guān)，試點(diǎn)地區(qū)在前期摸底調(diào)查基礎(chǔ)上，堅持自下而上、自上而下相結(jié)合，以村民組為基本單元，召開村民代表會議討論形成具體延包方案，認(rèn)真履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、組內(nèi)公示、報縣領(lǐng)導(dǎo)小組審批等程序，做到一組一策、群眾滿意。把好合同簽訂關(guān)，試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)一采用國家承包合同示范文本，對合同內(nèi)容反復(fù)核實，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂延包合同，積極推行合同網(wǎng)簽制度。

　　記者在阜陽、亳州農(nóng)村看到，各個村民組前期的摸底工作已經(jīng)“大頭”落定，正在最后的網(wǎng)簽沖刺階段。截至8月30日，安徽省今年到期的27個縣（市、區(qū)）437.1萬戶調(diào)查摸底、方案制定已全部完成，完成延包合同簽訂185.9萬戶，占到期總數(shù)的42.5%，其中，直接順延的農(nóng)戶185.7萬戶，占簽訂延包合同農(nóng)戶的99.9%。

   信息來源：中安在線