城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，提高城市治理現(xiàn)代化水平是應(yīng)對(duì)“城市病”和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。近日召開的中央城市工作會(huì)議提出，“轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入”“創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段”。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。

高效能治理助力城市可持續(xù)發(fā)展

城市治理主要包括哪些具體內(nèi)容？在當(dāng)前城市發(fā)展背景下面臨怎樣的難題？

葉堂林（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授）：改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2024年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口94350萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%。城市規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮了集聚經(jīng)濟(jì)的作用，但也帶來(lái)諸多結(jié)構(gòu)性矛盾和問題。亞里士多德曾說：“人們來(lái)到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好。”然而，人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化等“大城市病”的出現(xiàn)，使得城市發(fā)展逐漸偏離美好生活的初衷。例如，人口密度高導(dǎo)致住房需求旺、房?jī)r(jià)高；交通干道和環(huán)路出現(xiàn)擁堵；老舊城區(qū)排水、供電、供氣等市政設(shè)施負(fù)荷加重；龐大的人口流動(dòng)使得城市治安管理面臨挑戰(zhàn)；生活垃圾和建筑垃圾處理壓力不斷增加，城市環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)難度加大。

城市治理是運(yùn)用制度、政策、技術(shù)等手段，對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全面性、系統(tǒng)性、精細(xì)化管理的過程，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市高效能、可持續(xù)和宜居性發(fā)展。

城市工作包羅萬(wàn)象，城市治理涉及日常社會(huì)生活的許多方面，大到城市規(guī)劃布局、小到一個(gè)井蓋。具體來(lái)看，城市治理大致可分為四個(gè)領(lǐng)域。一是物，即城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通網(wǎng)絡(luò)、能源設(shè)施、房屋建筑等各類基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步進(jìn)入老化期，治理焦點(diǎn)正從新建轉(zhuǎn)向維護(hù)與升級(jí)，從“大基建”走向“大更新”，如老舊小區(qū)改造、老化燃?xì)夤艿栏赂脑臁⒊鞘信潘罎丑w系提升建設(shè)等。二是財(cái)，即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源和支出管理，涉及高效配置資金、探索政府和社會(huì)資本合作機(jī)制等內(nèi)容。三是人，即將人民需求放在首位，既關(guān)注原住民也考慮新市民、新青年等群體的差異化需求，提供公共服務(wù)和進(jìn)行人口管理，解決好人民群眾衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)等問題，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的新期待，讓人民群眾享受到城市發(fā)展的成果。四是生態(tài)，即加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善人居環(huán)境質(zhì)量，著力建設(shè)綠色低碳美麗城市，促進(jìn)生態(tài)空間與生產(chǎn)生活空間銜接融合，采取有效措施解決城市空氣治理、飲用水水源地保護(hù)、新污染物治理等問題，推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠協(xié)同增效。

城市治理是保障城市功能有序運(yùn)轉(zhuǎn)、提升市民生活品質(zhì)的重要抓手。城市治理效能不僅深刻影響人民群眾的滿意度、安全感和幸福感，也直接關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。中央城市工作會(huì)議指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在此背景下，城市治理面臨新挑戰(zhàn)。首先，城市建設(shè)面臨存量資產(chǎn)盤活和城市更新的任務(wù)。交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入老齡化階段、房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)壓力不斷增大。未來(lái)，如何通過系統(tǒng)化的維護(hù)規(guī)劃和技術(shù)創(chuàng)新，延長(zhǎng)設(shè)施使用壽命，提高資源利用效率，提升基礎(chǔ)設(shè)施安全性、可靠性，正成為現(xiàn)代城市治理的重大課題。其次，超大特大城市發(fā)展增加城市治理難度。超大特大城市是城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，存在超大規(guī)模性、高度復(fù)雜性、快速流動(dòng)性以及多維風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)。如何緩解過度集聚造成的空間擁擠與資源分配不均狀況，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、提升城市系統(tǒng)整體韌性，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。再次，數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展為解決城市治理難題提供新思路的同時(shí)，也帶來(lái)數(shù)據(jù)安全和信息安全等新風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人敏感數(shù)據(jù)如位置信息和消費(fèi)習(xí)慣需得到嚴(yán)密保護(hù)，以防止數(shù)據(jù)泄露和濫用。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，城市治理需在理念、模式和手段上不斷創(chuàng)新，提升治理效能，保障城市可持續(xù)發(fā)展。

創(chuàng)新超大特大城市綜合治理

如何認(rèn)識(shí)超大特大城市的重要地位及其治理的復(fù)雜性？治理成效如何？

陶希東（上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究中心研究員）：人口增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程加速推動(dòng)全球超大城市發(fā)展，目前全球有34個(gè)超大城市，預(yù)計(jì)到2030年將上升到43個(gè)。中國(guó)是全球超大城市數(shù)量最多、增長(zhǎng)最快、潛力最大的國(guó)家。住建部最新數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)共有22個(gè)超大特大城市，其中，超大城市10個(gè)、特大城市12個(gè)。需正確認(rèn)識(shí)我國(guó)超大特大城市在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，努力提升治理水平。

超大特大城市是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源和引領(lǐng)者，其高效治理面臨特有的復(fù)雜性。超大特大城市憑借經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同等優(yōu)勢(shì)，成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)科技創(chuàng)新的動(dòng)力引擎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)22個(gè)超大特大城市市域常住人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、進(jìn)出口總額占全國(guó)比重分別為22%、35%、58%，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要引領(lǐng)作用，尤其是在集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，超大特大城市展示出較高競(jìng)爭(zhēng)力。

經(jīng)濟(jì)高集聚性、空間開發(fā)高強(qiáng)度性、人口數(shù)量高規(guī)模性、群體需求多元性、社會(huì)要素高流動(dòng)性、信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)高互通性等特點(diǎn)，決定了超大特大城市是一個(gè)復(fù)雜社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，在公共服務(wù)精細(xì)化供給、社會(huì)公平與包容性發(fā)展、安全風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理等方面，承受著較大壓力。

近年來(lái)，全國(guó)超大特大城市積極踐行人民城市理念，因地制宜深化改革，綜合治理效能不斷提升。

精準(zhǔn)有效進(jìn)行資源配置及公共服務(wù)供給。建立實(shí)有人口服務(wù)管理體系，大力開展“15分鐘公共服務(wù)圈”建設(shè)，較好解決公共服務(wù)“最后一公里”難題，實(shí)現(xiàn)從“人找政策、人找服務(wù)”向“政策找人、服務(wù)找人”轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)普惠性、可及性、公平性顯著提升，市民生活品質(zhì)不斷改善。在多個(gè)超大特大城市開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)，覆蓋金融、教育、醫(yī)療健康、數(shù)字服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域，更好滿足不同收入群體多樣化需求。黨建引領(lǐng)基層治理活力不斷釋放，北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“未訴先辦”機(jī)制，上海的“多格合一”街區(qū)治理，深圳的“民生微實(shí)事”改革等新舉措，形成多元共建共治共享的基層治理新局面。

提升城市治理智慧化程度。緊跟大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)數(shù)智技術(shù)和城市治理深度融合。例如，上海“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)從“能用”向“好用”轉(zhuǎn)變，加快法治、公安、應(yīng)急、公用設(shè)施等領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。依托“氣象先知系統(tǒng)”數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，上海市氣象局從臺(tái)風(fēng)影響的事前、事中、事后各個(gè)階段為城市運(yùn)行管理中心和各部門提供智能化分析及預(yù)警預(yù)測(cè)手段，為防御臺(tái)風(fēng)提供保障。

完善以超大特大城市為核心的大都市圈治理體系。推進(jìn)“不破行政隸屬、打破行政邊界”的跨界治理，是國(guó)內(nèi)許多大都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展亟待破解的重大治理命題。截至2025年5月，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)、土地管理等“8+N”重點(diǎn)領(lǐng)域，累計(jì)形成154項(xiàng)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，已有57項(xiàng)面向全國(guó)復(fù)制推廣；京津冀大都市圈加快推進(jìn)交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、民生共享，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展的典范；南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議為推動(dòng)跨區(qū)域規(guī)劃有序銜接、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。這些新型跨區(qū)域治理給大都市圈人民群眾帶來(lái)了可感可及的實(shí)惠和便利。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和城市人口增加，我國(guó)超大特大城市治理仍面臨短板。一是城市治理的科學(xué)性、高效性、韌性水平有待提升。當(dāng)前，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新興風(fēng)險(xiǎn)在特大城市交織并存，各種看不見、想不到的風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)高發(fā)，對(duì)城市治理戰(zhàn)略性、預(yù)見性以及靈活性、有效性提出更高要求。二是公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給能力有待增強(qiáng)。超大特大城市中部分老年人、殘疾人、新就業(yè)群體以及其他弱勢(shì)群體還不能充分獲得高品質(zhì)的服務(wù)和保障，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面面臨一些難題。三是物業(yè)管理領(lǐng)域存在矛盾糾紛，短板效應(yīng)凸顯。停車難、電梯維護(hù)不到位等問題普遍存在，制約基層社會(huì)治理效能。尤其是一些老舊小區(qū)，物業(yè)公司、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)之間關(guān)系不順，影響物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量。四是條塊結(jié)合的跨部門綜合治理機(jī)制尚不健全。雖然實(shí)踐中形成一些跨界治理的創(chuàng)新方法，但面對(duì)越來(lái)越多跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的復(fù)雜治理問題時(shí)，各自為政、九龍治水的局面依然存在。需進(jìn)一步完善和創(chuàng)新治理方式，補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，提升超大特大城市綜合治理效能。

探索基層治理精細(xì)化新路徑

近年來(lái)，我國(guó)不斷推動(dòng)城市治理重心向基層下移，各地在創(chuàng)新城市基層治理和服務(wù)方面形成了哪些典型經(jīng)驗(yàn)做法？

李文釗（中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授）：基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則國(guó)家安。黨的二十大報(bào)告提出，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)。北京、上海等城市踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，圍繞基層治理中“小馬拉大車”“看得見的管不著，管得著的看不見”“上面千條線、下面一根針”等問題，率先推進(jìn)超大城市基層治理體制機(jī)制改革，針對(duì)跨部門合作、政民互動(dòng)、社區(qū)治理和服務(wù)等領(lǐng)域，形成街道“大部制”“接訴即辦”“一線處置”等一系列行之有效、可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)約高效的基層治理體系日益成熟和定型。

推動(dòng)城市治理重心向基層下移，關(guān)鍵是使基層能夠接得住、管得好。要抓好黨建引領(lǐng)城市基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)各級(jí)政府在基層治理中形成合力。2015年1月，上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》，提出街道主要履行加強(qiáng)黨的建設(shè)、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動(dòng)員社會(huì)參與、指導(dǎo)基層自治、維護(hù)社區(qū)平安的職能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，按照街道職能定位和創(chuàng)新體制的要求，上海的街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按“6+2”模式設(shè)置，即統(tǒng)一設(shè)置黨政、社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)平安、社區(qū)自治辦公室，同時(shí)可根據(jù)街道實(shí)際需要，增設(shè)2個(gè)工作機(jī)構(gòu)。街道大部門制改革隨后被各地所借鑒，成為推動(dòng)城市基層政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的同時(shí)，北京市于2018年出臺(tái)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，以解決城市基層治理中跨部門協(xié)調(diào)問題，實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)。通過堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，著力形成到基層一線解決問題的導(dǎo)向，解決基層治理難題，打通抓落實(shí)的“最后一公里”，建立服務(wù)群眾的響應(yīng)機(jī)制。目前，這一機(jī)制已形成圍繞群眾所需的“日常哨”、圍繞重點(diǎn)工作的“攻堅(jiān)哨”和圍繞應(yīng)急處置的“應(yīng)急哨”三種形式。

提升基層治理精細(xì)化水平，需構(gòu)建良好的政民互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)問計(jì)于民、問需于民，走好新時(shí)代黨的群眾路線，通過組織再造提高管理和服務(wù)水平，打通基層治理“最后一公里”。2019年1月起，北京市推行“接訴即辦”改革，針對(duì)市民訴求快速回應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋和主動(dòng)治理，將自上而下的行政力量和自下而上的社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)基層問題在一線解決。截至2024年底，北京市共受理群眾和企業(yè)訴求1.5億件，解決率和滿意率雙雙提升至97%。通過“接訴即辦”改革，各級(jí)政府和部門參與基層治理積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性得到激發(fā)，通過精準(zhǔn)回應(yīng)居民需求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)和治理。做好基層問題的有效處置，需要通過網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”的治理全覆蓋。2005年起，北京市探索網(wǎng)格化管理，隨后這一管理方式逐步成為城市基層治理的重要工具。2025年2月，上海市出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推進(jìn)“多格合一”不斷探索超大城市基層治理新路的意見》，通過完善網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，將城運(yùn)網(wǎng)格、警務(wù)網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格、黨建網(wǎng)格等多種網(wǎng)格進(jìn)行合并，全面整合街鎮(zhèn)管理力量，推進(jìn)條條協(xié)同、條塊聯(lián)動(dòng)和政社互動(dòng)，夯實(shí)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)力量，形成城市基層治理合力。2019年起，福建省福州市鼓樓區(qū)探索“一線處置”，將“接訴即辦”改革和網(wǎng)格化管理相結(jié)合，推動(dòng)問題在基層高效解決。以群眾訴求為導(dǎo)向，通過制度設(shè)計(jì)賦予街道和社區(qū)自下而上的呼叫權(quán)、考評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，并基于數(shù)字平臺(tái)的全周期管理，實(shí)現(xiàn)各類治理問題在基層一線高效處置。

提升基層治理水平和能力，需要增強(qiáng)廣大群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的實(shí)效。2013年以來(lái)，為解決社會(huì)問題增多、矛盾糾紛多發(fā)等困擾，浙江省桐鄉(xiāng)市堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理，在高橋街道越豐村率先開展自治、法治、德治融合的基層社會(huì)治理探索實(shí)踐。2023年起，北京市海淀區(qū)針對(duì)棘手難題在基層探索“大家商量著辦”，以激發(fā)人民群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，調(diào)動(dòng)各方資源和凝聚各方力量，推動(dòng)問題在基層商量解決，提升超大城市社會(huì)治理效能。2023年11月發(fā)布的《海淀區(qū)黨建引領(lǐng)基層治理“大家商量著辦”實(shí)施方案（試行）》，進(jìn)一步明確“大家商量著辦”的主體、內(nèi)容、形式、流程等，使得“大家商量著辦”具有可操作性。

信息來(lái)源：人民網(wǎng)